公共電視(Public Television)是一個很不容易說清楚的名詞。因為它是三十年代典型的歐洲產物。直到今天也只是盛行於歐洲各「有成國家」(Established Country)之間。再加上多年以來我們和歐洲政治文化關係的疏離,人們多習慣於用美國日本的資料來解釋問題,往往越說越糊塗,尤其是「公共電視制」和「公共電視台」這兩個名詞,更易混淆不清,有位立法委員先生甚至問道：「是不是在火車站給大家看的電視就是公共電視？」這真是馮京馬涼之誤了。
前幾天,趙耀東先生在立法院報告如何改進國營事業時有一段話,恰好可以為「公共電視」做一註腳,趙部長說：「基本精神上,國營事業應該只是『國有』,而以民間企業方式經營。其負責人應該是以專家的才能去領導營運,而絕不同於公務人員身份......」
把這段話中的「國營事業」四個字換成「公共電視」,便大致上(只是大致)替「何謂公共電視」這個問題做了一個粗淺的詮釋。趙部長的觀念是典型的西方企業模式：把經營權和所有權分開;資本家出錢,專家辦事。這種方式往往對社會個人都有其「均利」。聰明的英國人,早在五十五年前,便把這種觀念,應用到和政、經、文化、社會發展有密切關係的廣播事業上去了。戰後電視崛起,乃水到渠成地發展成所謂的公共電視系統。
建立公共電視的前提
單單研究電視問題的學者專家往往忽略若干前提：那就是理想的公共電視,只存在(1)政治高度民主,(2)教育十分普及,(3)文化活動豐盛,以及(4)國民所得及高的國度裡,才能有所展佈。四者缺一,皆難竟成。
上帝似乎對西北歐那一小塊地方特別垂愛,自工業革命以後,那十來個國家的人民一直過著最進步和富足的生活。其所以如此的重要原因,乃是那些國家的教育和文化藝術,並未因歷代戰禍連綿而被中斷或破壞。此事教會的功不可沒。他們不僅呵護著音樂、繪畫、雕塑和教堂建築免於因改朝換代而毀斷其香火;連學院也因早年的僧侶治學,而得以絃歌不輟,像今天的巴黎大學已有一千餘年的歷史;牛津、劍橋也都有七百年的學院,在德、奧、意、比、荷,四五百年的學院比比皆是,連一個維也納兒童合唱團,也都維持了五百多年。這才是歐洲社會的基本動力和智慧的泉源所在。英國人能夠在七百年前草擬出像「大憲章」那樣的民主文獻,毫無疑問地他們會有智慧,懂得如何把觀眾、國家和電視公司的三重利害關係,安排得適用而和諧。有這樣的背景,才會在一九二七年產生了像BBC(英國廣播公司)那樣的世界第一個公共廣播系統,也是世界上最具水準、最符合於公眾利益的廣播電視制度。
權力的制衡
純正的公共電視制度是要由政府開始的,電視台的設備和不動產都是國家投資,但是政府並不插手經營,(那樣便成為「政府電視」了),而是交給一個由朝野各界的精英份子所組成的理事會,依據特定而「十分周詳」的廣電法規,監督營運。
那麼不禁有人要問：政府管不管呢？
這是一種極高的政治藝術運作,答案是：決不直接管,但可以影響。因為：
(1)實際掌權的總經理,是由郵政大臣或總理提名,經理事會同意任命的。但對被提名者的資格有某些諒解,其中之一便是必須具有廣播電視的工作經驗。
(2)公共電視雖不直接向政府負責,但它得通過郵政大臣,向國會及法律負責。
(3)一部由政府起草、國會通過的細密浩繁、而且年年研究修訂的電視法規,是整個電視事業的靈魂所在,也是國會「管制」電視的右臂;其左臂是：聽眾每月繳納的收視費(英國人美其名曰訂費(Subscribtion),其數額需由國會通過。有此左右二臂,電視的內容與服務才不會有偏差,才能受到制衡。
(4)法規明定政府有權要求廣電公司為公共利益或行政工作做事,政府並有權否決不當節目,或吊銷執照。
(5)優良的人事傳統所帶來的專業奉獻精神,使大多數在公共電視工作的人,都是此業中的菁英。因為領導的上層一直維持高度專業水準,所以中下層的人員,雖時感待遇不高,但也樂於在一水準較高的「知識產業」機構中任事,因為容易贏得社會尊重;年輕人更容易培養未來的良好出路。
觀眾如果對電視公司不滿意,是否能有實際力量來制衡？有。
他們可以通過選區的國會議員表達他們的不滿。輕則修改電視法規,使其運作符合觀眾利益;重則拒不調整每月的收視費。像今年初,BBC展開了大規模的宣傳活動,要求把每年卅四鎊的訂費提高到五十鎊,因為BBC近兩三年來,早已因通貨膨脹而極度週轉不靈,今年夏天差一點沒裁撤BBC交響樂團,實施大量裁員,並停掉了許多廣播節目。然而,部份國會議員因不滿其官僚作風,開支浩繁,在議會幾乎被否決,但是眾人的意見總是不會太遠離事實的。經過一番爭辯,終於在去年十一月通過了彩色電視每年調整至四十六鎊,黑白十五鎊,這樣一來,雖然收費標準比瑞士、瑞典、奧地利、比利時仍低些,但相信BBC的節目水準,似乎可以不必因為經費拮据而有所犧牲了。
由上面的幾層關係可以看得出：聽眾→國會→法律→政府→電視公司→聽眾,已經形成一個「五環制衡」。使電視事業順理成章地變成服務社會的傳播工具。縱有副作用,也會比其他電視制度少得多,這是可以斷言的。
以BCC為例子
1926年(民國15年),英國首相包爾溫對廣播事業的重要性非常關心。那時正在一次歐戰之後,英國國勢正隆,在倫敦有一家英國廣播公司(British Broadcasting Company)的商營無線電台,生意興隆,收音機的聽眾每年都有飛速的成長。這家公司的總經理,一位年富力強的工程師約翰˙雷斯(John C. W. Reith)卻充滿理想,認為廣播事業不應該是一種商業;而是一種「向社會負責的文化事業」,建議由國家投資,交由有道德、有智慧的人來經營。於是他草擬了一個方案,籌組公營廣播公司。
這個方案,以及雷斯本人都受到了包爾溫總理的極度欣賞。同年,英國國會便通過了由郵政大臣湯姆森(Mitchell Thomson)所擬具的英國廣播公司皇家憲章(The Royal Chapter of BBC),決定由政府出資,收購全部商股。1927年元月,BBC正式依照皇家憲章成立,准許獨家經營廣播為期十年,聽眾按月付費,不以營利為目的。新成立一5人理事會主管政策,由雷斯擔任首任總經理。這便是公共廣播制度的高夭。
雷斯在BBC工作了十一年,替英國的公共電視制度和精神,奠定下了完整的基礎。1938年,秘密和希特勒簽訂慕尼黑協定的張伯倫上台,出任英國戰時首相。是時雷斯與理事會的多年「爭權」糾紛更形表面化,於是雷斯辭職。那年他才48歲,但已經替20世紀的廣播電視事業,創立了一個典範。因為,自從英國實行公共廣播制度後,歐洲各國,莫不翕然景從,紛紛效法。因為他們都是生存在一高度民主、法治、富裕、愛好藝術文化,生活精緻的社會之中。在美軍未把美國的「大量生產型文化」藉二次大戰帶入歐洲之前,歐洲的文化一如泰戈爾所說的,是「動在靜的深處」的。社會大眾很少人會反對按月付費來收聽較高資質的廣播電視。他們普諳權力義務的觀念,同時也都接受了「訂戶」這個角色。
公共獨佔時代已逝
在同一時期,歐洲實施公共制(或半公共制,即政府控制較多者)的國家有義大利(1924)、瑞典(1925)、丹麥（1925)、德國(1933)、比利時(1930)、荷蘭(1935)、挪威(1933)、奧地利(1938)、瑞士(1931)和法國(1945)。在此之外,日本是1924年建立公營制(政府控制較多),加拿大為1932開始辦公共制。但近年來,由於硬體器材進步而普遍(如衛星、有線電視、錄放影機、錄影碟等),加以國際經濟外貿空前活躍,致而迫使軟體資訊加速擴充,於是像英、日、義三國都有了商業電視,正和公共電視比肩競爭。目前施行公共電視制而依然不播放廣告(亦無商業電視)的電視台,似乎只剩下丹麥、瑞典和挪威了。形式上,目前大局正在過渡階段。因為有線電視因光學纖維電纜之物美價廉,再加上工商社會所造成的生活「個人化」,於是「廣播」逐漸走向「專播」(或譯「窄播」即 Narrowcasting)。可以預見,有線電視必然會大事風行。目前像加拿大,有線訂戶已達百分之七十的家庭,比利時也甚流行,荷蘭正在興起,英德決定明年起正式開放。至於美國,目前已有近兩千萬個訂戶,五個區域性通訊衛星日夜在傳送節目,規模更大。因此,可以斷言,公共電視的獨佔時代已經過去了。至少,要加上商業電視或有線電視來配合,以維持資訊時代的「新均勢」。
這是「軟體危機」所帶來的新的廣播事業發展態勢。研究廣播電視問題者,不可不密切注意的一種走向。今天,任何一種小銀幕上所播出的節目,都不能滿足所有的人,情勢迫使電視在變,變得每一種制度都有其需要,而設法和平共存。像英國在1955年開放了商業電視;今年(1982)還要再開放兩家,一是獨立電視第二系統(IBA2);另一家叫早晨電視公司(TVAM),專門製作晨間三小時節目的。都是商業電視台。美國的商業電視本已經發展到極致,但社會人士覺得節目低俗,尤不利於兒童和知識份子。使社會資訊供求失衡而產生副作用,乃於1967年由政府出巨資,設立了公共電視公司,用來平衡和沖淡商業電視的獨占局面。這期間義大利最為紊亂,由於1976年最高法院裁定：公營的RAI(義大利電視公司)只能有權獨佔全國性的聯播網,地方性的,應開放給民間。於是在兩三年間,一窩蜂似的,出現了五六百家又小、又亂、節目低俗氾濫,X級黃色影片充斥的車房電視公司(有的只設在車庫或地下室,由七八個人經營,故名)。目前義大利政府政在設法整頓之中。這恐怕也得算是電視史上的異數。
由於硬體技術發展太快,再加上世界普遍的繁榮進步,教育普及,於是,任何一種單一的、獨佔的大眾傳播系統都不能滿足社會的心態,英國的開放商台和美國的增設公共電視台,都表示出一種「反抗和反應」,再加上有線電視的呼嘯而至,電視事業的走向多元發展,已經是擺在眼前的事實了。
何謂公共電視台？
「公共電視台」一般所指乃是在以商業電視制為主的國家中,由政府或民間撥款所支持的電視台。齊步同於商業電視和公共電視制者有四：
(1)聽眾不需要按月付費
(2)無廣告
(3)節目內容以社會教育、藝文、時事座談、兒童節目、教學節目為主,娛樂成份相當稀薄
(4)政府不參與,經營原則悉按「公共電視法案」規則施行,負責人為政府提名,國會同意,但無公務員身份。
典型的公共電視台便是美國的公共電視公司(Corporration for Public Broadcasting)屬下的公共電視網(PBS Public Broadcasting Service),1980年,這個系統在全美擁有267座電台,(按:比商業電視網的台略少),常去美國的朋友在紐約所看到的第13頻道,或舊金山的KQED,都是其中之一。其節目內容主要有三方面：
(1)社教性節目：藝文、音樂、座談、科學影片、歷史、遊記等。
(2)教導性節目(Instructional)：主要對象為初中以下之學童,其中包括益智性節目和學校輔助教學節目。像有名的「芝麻街」,亦屬此類,其預算約佔整個開支的17~19%,1976年的用度為5.800萬美元。
(3)少數民族節目Program of Minorities：美國目前有14%的人口為西班牙語系、亞洲系、印地安系,以及黑人。1980年統計,僅有5.8%的預算用在此類節目中,故目前正謀改進之中,預計在1990年,少數民族的人口會升至25%。
美國公共電視網是在1967年成立的。那一年,由於詹森總統接受了卡尼基委員會(Carnegie Commission)經歷兩年的研究調查報告的建議,乃簽署了一項公共電視法案(Public Television Act),籌設公共電視公司(CPB)。卡尼基委員會是一個由卡尼基基金會撥款,請麻省理工學院校長克利安博士所領導的一個委員會,針對美國商業電視所給予社會的不良影響,而建議另設公共電視網,以平衡社會與觀眾的需要。這個報告的名稱是：「公共電視的計畫行動」(Public Television:A Program for Action),這個報告,事實上便是PBS的藍圖。
當時(1967年)的美國,並不是沒有「非商業」性電視台,事實上,同年已有187座所謂教育電視台,分布在各州、市、或大學之中。但各台之間並沒有聯播網,節目雖有交流,但缺少有系統的運作。美國第一座非商業性(無廣告,不以營利為目的)的電視台是1953年在休士頓成立的(KUH Houston TV),此後15年,陸陸續續地再各地又設立了一百多座。卡尼基委員會的報告中的建議,便是以這些台為基幹,再擴而大之,成立統轄中心,聯播線路,使之成為一個全國性的文教電視網。
經費的來源呢？可分為三方面：(1)聯邦及州政府撥款,(2)大商業機構捐款,(3)民間自由捐獻,但其中大宗(約60%),還是來自政府。讀者中如果在美國看過第13頻道PBS的節目,不時可以看到呼籲讀者捐款的插播卡,10元、20元都可以捐給PBS專戶,結果呢？所得不過佔3%而已。其情況大約是(1979年)：
聯邦政府(27.9%)、州政府(24)、大公司(9)、州立大學(8.1)、地方政府(7.2)、基金會(3.6)、私立大學(0.9)、分台訂節目費(11.5)、其他(4.8)。
美國公共電視網成立14年以來,雖然也有人批評,但大致上譽多於毀。1979年,卡尼基委員會發表了第二個研究報告,評估PBS的功過。此報告名為：公共的付託(A Public Trust),結論是：「公共電視正致力於使之成為國家的寶藏,現已成為我們的人民與民主生活中不可或缺的工具」,缺點是：「受困於長期的經費不足,內部抗議日增,而且失掉了清楚的目標與方向」。
我們該怎麼辦？
我國的電視今已屆二十年,因為在建台的當時沒有「立即」完成立法,所以一開始的十四年間,電視事業可以說是在「無法」的情形下,順其發展。在台視獨佔的七年之中(民國51年至58年),因無商業性競爭,所以對社會的負面影響,作為不大。中視是民國58年開播的,為了競爭,便把利潤高、製作簡單的「連續劇」自日本進口到台灣來了。此時兩台間雖有競爭,但充其量是拉鋸戰,雖然有時為了商業利益犧牲節目品質或原則,但尚不甚嚴重。真正問題的開始是在僅僅兩年之後,華視跟著出現。當時為了生存,不得不走更廣大的低俗群眾節目路線。於是一種「三角競賽」式廣告戰爭,自民國60年揭開序幕,過程愈演愈烈,一至如今,由於沒有細密立法的約束,乃形成了許許多多令人憂心的情況。
缺少了這一步,我們的電視不管採用任何一種制度,都不會符合各方的利益,這是可以斷言的。
宜乎考慮公商並存制
我們的電視事業是一個比較特殊的架構。本質是屬商業體系,自由競爭。但因為政府有全權支配其人事,對節目內容亦有相當程度的發言權。所以其體系勉強來說,應屬「商業與政府電視」的混合體。這種模式,在別的國家裡也有(如菲、泰),但非常顯然,這不是一個進步與合理的制度。因為這種制度,使任何一家公司的負責人都無法在「服務社會」和「營利求生」之間,巧妙地取的平衡。何況,其中一家尚有約1/3的民股,其受董事會之託,不能不特別將本求利,於是形勢更為複雜。
我們應該怎麼辦呢？
十餘年前,李瞻教授即致力於鼓吹建立「公營電視」,(當時還未名之為公共電視)主張先收購民股,「由中央政府與台灣省政府共同投資,以特許獨佔,非營利性之財團法人方式經營」,「藉使電視能為國家及社會公益服務」。李教授當時熱心奔走,參加起草電視法時,並曾將成立公營電視網之精神,列入草案之中,唯不旋踵,即被業者反對掉了。事實上,當時不開辦公共電視並不算錯,因為無論就教育、文化、國民所得,以及民主觀念與政治運作等社會環境來說,條件多未成熟。問題是,當時持反對態度的人其反對動機,並非針對問題而發,而在維護既得之利益。至今想來,依然令人扼脕。
如今,電視科技比十幾年前進步太多了,電視機已普及至每一家庭。國民收入增高,政治民主化又向前推進了若干程度,環顧各國電視的演變,因而呈現了「沒有一種單一制度可以符合整個社會利益」的情況。本文前面曾概述歐美各國情況,即令實施公共電視已三十年之若干先進國家,亦紛紛開放了商業電視,其開放方式不一,有的開放設台,有的開放有線電視,有的在公營台中開放廣告。總之,為了促進貿易,延續二次戰後連續三十年的世界市場空前繁榮,一切有利於產銷的方法,都免不了被捲入漩渦(連中共的電視在兩年前都開始插播商業廣告)。自由世界的電視可說根本無迴旋餘地,必要接受某種程度的商業化。
但我們冷靜觀察,商業電視絕非都是罪惡的。由於世界各國商業電視的處境不同,其對社會的正負兩面的功能,也有顯著差別。這是不能用一個竹篙打翻一船人的。我們可以這樣測定：凡是商業電視少過兩家(不超過兩家)的地區,其法律與業者的自律能力,都比較強,其節目內容對社會的危害,大多不高;反之,如超過兩家,因為競爭激烈,在生存和法律乃至道德之間必須做一選擇時,商業電台唯有選擇「生存」一途。這是商業電視與社會利益衝突的根本所在。
基於以上分析,像英國、加拿大、澳洲甚至近兩年來的香港,因其商業台為一至二家,所以大體上都能配合公共需要及利益;反之像日本和美國,每一大城都有五至七家商業電台互相殺伐,若求生存,唯有降低其節目平準點到最低層面,以贏取較大幅面的觀眾數量來換取廣告。於是競相下流之風,自然無法遏阻。等到像義大利那種亂到全國有五六百家小型商業電視時,其污穢情況,已到了令人無法相信的地步了。
結論是：商業性電視自有其優點,積極、進取、肯投資、肯變化,因為電視是一種「有變化才有趣味」(Keep Changing Keep Interesting)的藝術,所以商業電視在節目上,先天即佔有此一優勢,如能不氾濫(兩台以內),配合以完整的立法管制,商台不失是一種可行的制度.看看倫敦的INT(獨立電視新聞公司)的製作水準久為同業所尊崇,可為佐證。
因此,我們未來的電視制度,似可朝「公商共存」的方向考慮,其架構為：
(1)設公共電視網──兩個頻道：其一有較多戲劇節目、音樂節目、以及電視資訊(Teletext)節目等;其二著重在新聞時事分析、座談、藝文和體育以及空中教學(Open University)等。高雄、台中,各有分台,每天各製作一小時之地方新聞及地方性的討論節目。無廣告,由收視費維持。
(2)設商業電視──一個頻道,特別立法,嚴格限制其內容。並按其業務收入,採累進制抽取其權利損(Levy)。
(3)開放有線電視(電纜電視)若干頻道,每年漸次開放一家,先考慮外僑之需要,開放一英語電纜電視,此有助於改進我國之投資環境。之後,依次再開放其他性質之電纜電視。為了記取過去之教訓,宜乎先立法,並規定限制娛樂節目的百分比,以為未來建立「公共電視制」先行鋪路。
上面這種想法在我們目前,決難一蹴而至(韓國居然可以辦到,去年便實行所謂公共電視制了,真是難得,但其收費是否順利？是否真正的公共電視抑或變相地「政府電視」,至足我們參考)。即令馬上著手,樂觀的估計(從研擬新法規到開播),亦得五年。果爾,目前三台的人員、設備、不僅無一人無一物可以投閒置散,而且還要擴充(五百萬人的香港,其TVB便比台灣任何一家的工作人員、場棚、多約一倍),如果政府有決心,有辦法,電視問題非但不難解決,而且大有可為。
先設公共節目公司
目前三家電視公司,雖然在性質上是商業經營方式,但其節目,依照政府所設計播出的「公益性節目」已不在少。這類節目由於過去多少有些「交差」性質,所以製作水準不高,反應亦不佳。自從新聞局獎勵並以金錢支助以來,逐漸有改進。這是可喜的現象。倘能再將製作水準提高,其播映效益,一定會相對地加大。
因此,筆者建議,政府可以先籌設一個「公共電視節目公司」,其規模,初期與光啟社相仿彿即可。倘加添一部戶外轉播車,則運用更加靈活。此一公司可禮聘製作高手,集合國內外菁英,專門製作高水準的兒童節目、歷史節目、科學記錄片、新聞分析及座談,甚至婦女家庭節目,每週製作十小時左右節目,交由三台政府徵用的節目時段中播出(切忌三台聯播,那是毫無意義的浪費)。這家節目公司,在政府的支持下,還可以實驗發展一些新的技術,培養一些新的優秀人才,以供日後之需。因為商業電視台在本質上,是無暇考慮未來的,因此非經輔佐,難有進步。
自去年國建會中行政院孫院長提出政府要建立公共電視台以來,此一問題,一直被社會所關注。最近立法院也有質詢,這是可喜的現象。筆者希望先成立一公共電視節目公司,藉此先行起步,以朝未來邁進。但願這一偉大的傳播媒體在我們的國家中,勿因淪於被誤用,而產生不良作用。應進一步能發揮社會教育、溝通知識的功能,那才是社會之福祉。
(編者按:本文原發表於民國七十一年元月十日之聯合報,此番經作者重新修改,與聯合報所發表者有多處增訂,敬希讀者注意)
轉載音樂與音響1982 第105期三月號 我們的電視怎麼辦?─兼釋「公共電視制」和「公共電視台」/張繼高
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